一方面，地方的国家机构有权提出中央需要研究、回应的议程。
原本是行政机关内部的制度不完善、公务运作不良等弊端，最终却会导致不良后果由无辜的公民、法人或者其他组织来承担，这显然是不符合公平正义观念的。不过，随着相关实践经验的丰富，越来越多的实践部门开始注意到实质性解决争议与实质化解争议两者的区别。
因为诸如含糊、冷漠、推诿、拖延、烦琐、空转等官僚主义弊端会在无形之中大大加重公民、法人或者其他组织参加行政程序、实现法定权益的负担。措施变化的第三个考虑因素是制度设计细节层面的一些相关变量。而便宜性是指为了避免机械执法，行政机关在实施行政行为过程中应当注意根据具体的案件情况，灵活地把握相关程序和方式的柔性与弹性。其间的平衡点尺度既是化解行政争议、有效保障公民合法权益的标准所在，也是加强以人民为中心的政府法制监督的立足点所在。(18)祝昌霖：《行政诉讼的协调机制》，《人民司法》2006年第5期，第85-88页。
第1条简短四分句之间相互关联，建构了一个主客观法的目的与功能交互平衡的逻辑结构，以富有中国特色的立法语言表达了政府法制监督与公民权益保护并重兼顾的平衡论宗旨，可谓我国行政复议制度的一大特色。那么，行政复议发挥行政争议的主渠道作用对行政审判工作会造成什么影响呢？(1)行政诉讼的合法性审查与行政争议化解两项任务之间的主次轻重关系将随之进行结构性的调整。党的十九届四中全会决定提出，优化政府组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。
但是，当时及后续的改革主要是从收入划分入手，基本不涉及中央和地方事权的划分。(51)当然，上述说法仍然不够具体。(21)对区域行政协议，周叶中等人认为理应属于‘地方主动性、积极性的范畴，因而涉及事项必然属于央地分权框架下的地方事权和地方自主权。(17)参见曹正汉：《中国的集权与分权：风险论与历史证据》，载《社会》2017年第3期。
4.治理逻辑周雪光所总结的帝国治理逻辑则是，中国一直在集权和分权之间摇摆，仅能阶段性地在动态中寻找某种暂时的平衡点。(54)这就是从反面说明了不利于发挥地方主动性、积极性的工作方式就是遇事不听取意见，不互相商量，而发号施令(强制)、包办代替(干预)。
(41)马岭认为，主动性、积极性意味着中央可采取手段的多样性。(38)值得注意的是，由宪法和法律所制度化的这种程序性的最后决定权主要是一种否决权而非完全的形成权。其第2款、第3款及第4款则分别规定了在国家权力的横向配置和纵向配置上如何体现这一原则。(60)毛泽东：《读〈后汉书〉批语》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东读文史古籍批语集》，中央文献出版社1993年版，第134页。
(78)参见黄明涛：《最高国家权力机关的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期。这些倡议、意见请同级党委审查批准后，下级党委就听了。澳门特别行政区印务局所采用的中国《宪法》葡萄牙文译本同样使用了这两个词。(87)最近的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》仍提出：要坚持民主集中制这一根本领导制度，善于运用民主的办法汇集意见、科学决策，善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量，同时善于集中、敢于担责，防止议而不决、决而不行。
《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》于2021年3月11日新经修订，体现出我国对于程序法的重视程度日益提高。纵使学者们基于经验研究，描述出地方政府在实践中可能以与国外案例相似的方式行使着某些权力，但将之直接制度化未必可取。
(86)刘松山：《党的领导写入1982年宪法的历史回顾与新期待》，载《河南财经政法大学学报》2014年第3期。直接与间接的区分，似乎也更贴近毛泽东的本意。
王桦宇：《论财税体制改革的两个积极性——以财政事权和支出责任划分的政制经验为例》，载《法学》2017年第11期。⑦林彦：《合作型联邦制：执法检查对央地关系的形塑》，载《中外法学》2017年第4期。②以上学说受社会科学研究成果影响很深。它们分别对应着财政联邦主义行政发包制集权的简约治理治理逻辑M型结构等社科概念，几乎可谓这些成果的法学表达。(81)张楠迪扬、刘明奇：《职责同构与地方自主性：我国议事协调机构的设置逻辑》，载《北京行政学院学报》2022年第6期。⑦与林彦相比，王建学和郑毅显得更加谨慎，但实质上仍是在用法律语言对我国央地关系进行类似定性。
(56)香港特别行政区律政司所采用的中国《宪法》英文译本(也是在特别行政区具有法律效力的版本)，对于发挥主动性、积极性翻译得直截了当，就是提出意见和建议(initiative)和展现热心、热情(enthusiasm)。地方国家机构的主动性、积极性则意味着他们可以向中央提出意见和建议。
党的文件也曾明确将之称为一种职权。参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。
事实上，事权划分的难度太大，才导致分税制财政管理体制改革只走了半截。如前所述，这是毛泽东作为宪法主要起草者在官方文件中明确说明的。
(11)2.行政发包制周黎安所提行政发包制的总体特征是正式组织内部的层层发包关系。(90)于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，载《法学家》2020年第4期。毕竟，现实情况不允许，提了要求也达不到。(44)刘松山：《地方人大立法规划的十个问题》，载《地方立法研究》2020年第4期。
如俗语所说，麻雀虽小五脏俱全。(67)由此可见，笔者于本文中罗列的那些社科概念所描绘的，主要是地方政府表现出一定灵活性的情形，借以解释我国《宪法》第3条第4款当然很不合适。
无论是联邦制下的固有权力还是实行权力下放的单一制下的保留权力等概念，都是这一进路的产物。对国家机构之间的纵向权力关系，因为我国《宪法》第3条第4款有相对具体的表述(中央的统一领导加上地方的主动性、积极性)，所以往往不用民主集中制直接指涉。
(11)参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。在横向上，各类国家机构也可以向权力机关提出意见和建议，而权力机关仍保有最终的决定权。
关 键 词：央地关系 统一领导 主动性 积极性 灵活性 一、引言我国《宪法》第3条第4款被学界认为是规定中央和地方的国家机构关系的元规范。(77)参见张翔：《中国国家机构教义学的展开》，载《中国法律评论》2018年第1期。(四)民主集中制我国《宪法》第3条第1款说明国家机构实行民主集中制的原则。一方面，地方的国家机构有权提出中央需要研究、回应的议程。
(24)就权力机关和立法机关来说，我国《宪法》第2条第1款规定人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大。程金华：《地方法制/法治的自主性》，载《中国法律评论》2019年第3期。
(45)郑毅则提出主动性和积极性各有侧重，不能笼统言之。其要义是，一方面以机关结构决定职权归属，另一方面因应职权需要调整组织结构。
(42)与这一共时性的理解不同，刘松山提供了一种历时性的理解。从这一点看，简单说我国实行议行合一的确有失偏颇，民主集中制是自成一格的制度类型，而这种程序设置正是其非常重要的特征。
